摘要：国家教材委员会的成立标志着国家对教材出版的宏观调控上升到新的战略高度，这对落实社会主义核心价值观教育，整治教材出版市场乱象有重要意义。本文通过分析教材出版宏观管理四个历史阶段的工作重点和难点，建议未来教材出版宏观管理把着力点放在加强意识形态管理，开发数字化学习平台，加强统编教材的海外推广，下放教辅产品经营权到地方出版社，增设高校教材分委会，建设图书全文数据库，建立教材多方评价机制等方面上。

    关键词：教材出版〓国家教材委员会〓宏观调控〓基础教育教材〓统编教材

    中图分类号：G231

    自2001年推行基础教育课程改革以来，我国中小学教材一直是“一纲多本”。这一制度虽 有利于调动地方出版社的积极性，但在地方行政指令的干预下，难以实现优胜劣汰的初衷。[1]2017年6月，教育部发文规定从2017年9月起，全国小学、初中一年级学生使用由人民教育出版社出版的国家统编语文、历史、道德与法治教材（以下简称“统编教材”）。同年7月，国务院宣布成立国家教材委员会。2019年，统编教材将覆盖义务教育全阶段。

  统编教材的使用和国家教材委员会的成立，标志着地方版的三科教材退出历史舞台，同时释放出强烈的信号，即国家对教材出版的宏观管理已上升到战略层面。滥觞于实践的教材出版改革毋庸置疑具有先进性，然而相应的配套措施尚不尽如人意。一方面，由于教材的码洋在出版社利润中占比较高，失去地方版教材经营权的出版社将可能遭遇经营的寒冬。另一方面，当前教材出版体系中还存在一些痼疾，如教材出版的顶层设计和整体规划不够完善；教材编审、使用、评价和修订的机制不够健全；教材基础研究稍显薄弱；[2]教材的更新还不能完全跟上社会经济发展和人才培养的需要，[3]等等。在改革已进入深水区的当下，为实现“两个一百年”的奋斗目标，教材出版管理部门必须迅速做出回应。

    一、1949年以来教材出版宏观管理的历史进路

    学界对教材制度的历史沿革有不同的观点，黄强、刘学智、柯政等专家分别以改革开放、教育体制改革、进入新世纪、党的十八大等历史转折点将中国教材制度改革划分为3—4个阶段。根据政府对教材出版宏观管理工作重心的变化，本文将中华人民共和国成立以来中国政府对教材出版的宏观管理分为四个阶段。

    1. 1949—1984年的“拓新恢复阶段”

    1948年底，中共中央就将叶圣陶、周建人等爱国的教科书编写专家秘密接到华北解放区，组建华北人民政府教科书编审委员会。中华人民共和国成立后，党和人民政府对教材的编辑、出版和发行进行全面改革，首次明确教科书事业由国家统一举办。[4]解放初期，大陆地区对老解放区及国统区教材进行了改革，通过借鉴苏联经验，逐步建立统编通用的教材体制，确立教材国定制。[5]1950年，肩负新教材编写使命的人民教育出版社（以下简称“人教社”）成立，成为中华人民共和国成立后最早的出版机构。1952年，人教社发行了首套中小学新教材。在1953年5月的中央政治局会议上，毛泽东要求教育部增补专家编写社会主义教材。截至1966年前，人教社先后编写发行了四套中小学教材。“文革”期间，教材改为由地方自主编写。“文革”结束后，教育事业重振旗鼓。1977年2月，邓小平在《关于高等学校教材编审出版工作的请示报告》上批示，要有足够的合格人力来保障教材编写工作。随后，教育部迅速调集200余位专家召开教材编写工作会议。[6]1983年，教育部成立中小学教材办公室，以加强对中小学教材建设工作的管理，这标志着以国家为主导的基础教育教材管理体制全面恢复。[7]

    总体而言，这一时期是中国政府开始自主编纂教材并统筹发行的起步阶段。这一阶段教材出版宏观管理的特点是：首先，基础教育教材出版步入自主编研的正轨；其次，计划经济体制影响了社会生产生活的方方面面，即使在改革开放初期，教材的编发也由国家统筹。这一阶段的工作重点：一是建立权威的教材编写出版机构，培养教材编写的专门人才；二是运用“租型”形式保障教材发行，尤其是在中华人民共和国成立初期以及改革开放初期这两个历史转折点，发挥了“集中力量办大事”的优势。这一阶段的工作难点是：第一，从无到有自主编研和审定教材难度大；第二，时值教育资源、经济环境并不宽裕的时期，教材发行供应难度大；第三，如何在改革开放后的新版教材中纠正“文革”中的偏差、体现改革开放的全新理念，是教材管理部门面临的难题。

    2. 1985—2003年的“放权竞编阶段”

    1985年1月，教育部颁布《全国中小学教材审定委员会工作条例（试行）》，指示中小学教材编写与审查分开，由此开启了基础教育教材由国定制转向审定制的序幕。1987年10月，《全国中小学教材审定委员会工作章程》《中小学教材送审办法》和《中小学教材审定标准》出台，确立了中小学教材审定制的实施细则，自此，基础教育教材竞编选用制度成型。1988年8月，《九年制义务教育教材编写规划方案》发布，指出要通过竞争促进教材质量的提高，并鼓励专家、学者和教师按照教育方针和教学大纲编写教材。1993年2月，《中国教育改革和发展纲要》出台，再次鼓励中小学教材多样化，自此，我国中小学教材编写和使用开始呈现“一纲多本”“多纲多本”的局面。[8]1996年，国家教委重新印发修订后的《全国中小学教材审定委员会工作章程》，对教材审定人员、审定程序和审定标准做了进一步的完善。2001年6月，教育部印发《基础教育课程改革纲要》，明确规定实行国家、地方和学校三级课程管理体制，调整基础教育的课程体系、结构和内容，推进新一轮基础教育课程改革；同年，出台《中小学教材编写审定管理暂行办法》和《教育部地方课程管理指南（征求意见稿）》，进一步完善中小学教材编写审定的管理，提高教材编审质量，明确地方政府教材管理的职责。[9]

    综合来看，这一时期是把基础教育教材编写权下放给地方、高校和个人的尝试阶段。这一阶段教材出版宏观管理的特点是：第一，从教材国定变为教材审定，充分开发了地方的教育资源；第二，从“一纲一本”到竞编选用，充分调动了市场积极性，实现了教材种类丰富化。这一阶段的工作重点一是实现从中央和地方两级管理体制转变为三级管理体制，由国家教委成立中小学教材审定委员会，赋予地方和学校教材管理自主权。二是引入市场竞争机制，解决租型发行模式下可能存在的权力寻租问题。这一阶段的工作难点是：由于准入机制突然放开，而监管力度不够，导致教材市场鱼龙混杂，无序竞争。具体表现为部分教材的教学体系陈旧，形式单一，滞后于教学实践；部分教材的内容不严谨，结构不科学；部分教材在不同学龄段间的衔接设计不恰当，分级阅读的设置与学生智力发展阶段不匹配；部分教材的语言表述不符合阅读习惯，等等。

    3. 2004—2015年的“审批调控阶段”

    针对20世纪90年代出现的基础教育教材市场、高校教材市场恶性竞争和低水平重复等问题，2004年1月，中共中央发布《关于进一步繁荣发展哲学社会科学的意见》，明确提出要推进哲学社会科学管理体制改革，加强党对哲学社会科学工作的领导。同年4月，中共中央启动“马克思主义理论研究和建设工程”，全面开展高校哲学社会科学重点教材建设工作，尔后组织编写了涵盖哲学、历史学、经济学、社会学、法学等学科的理论课程重点教材。2005年6月，《中小学教材出版/发行招标投标试点实施办法（修订）》发布，提出要将浙江等8个省市自治区纳入试点，在试点范围内的11个省市自治区里实行中小学教材出版发行跨区域公开招标。2006年6月，《中华人民共和国义务教育法（修订）》把教材编审分离制以法律形式确定下来。2007年12月，《关于全面实施农村义务教育教科书免费提供和做好部分教科书循环使用工作的意见》出台，宣布对全国农村地区义务教育阶段学生全部免费提供国家课程的教材，同时，要求部分课程教科书建立循环使用制度。[10]2014年9月，教育部印发《中小学教科书选用管理暂行办法》，进一步明确中小学教材选用流程，要求省级教育行政部门成立教科书选用委员会，委员会中一线教师占比不少于1/2。

    总体来看，这一时期是教育管理部门完善备案审批制度的调控阶段。这一阶段教材出版宏观管理的特点是：政府调控加强，分级管理细化，立体化的教材体系逐步确立。这一阶段的工作重点：一是加强对教材编写人员资质的审查和培训，提高教材市场准入标准；二是建立健全竞标发行机制，并根据教材质量奖优罚劣，实现教材的优胜劣汰；三是推行义务教育阶段教材从部分地区免费到全国免费，并促进教材循环使用；四是集中力量编写反映当代中国马克思主义最新理论成果的系列高校主干课程教材。这一阶段的工作难点是：第一，虽然质量监管机制趋于完善，但由于教材种类和版本繁多，监管部门难以面面俱到，且教育资源地域性不均衡，导致各地方版教材质量虽有改善但仍然参差不齐，编校错误和印刷质量问题依然突出。第二，部分基础教育教材对社会主义核心价值观阐释不足，个别教材的部分内容甚至存在政治导向错误。比如有学者在考察苏教版、语文社版的语文教材后发现，普遍存在与社会主义核心价值观融合的主线不够明晰，“敬业、平等、法治”等核心价值观元素欠缺等问题。[11]第三，部分教材修订周期过长，典型案例和阅读材料更新不及时，缺乏权威性和时代性。

    4. 2016年至今的“总结统筹阶段”

    2016年12月，国务院印发《关于加强和改进新形势下大中小学教材建设的意见》，要求健全国家教材制度，成立国家教材委员会，完成义务教育道德与法治、语文、历史教材编写工作。2017年2月，教育部正式成立国家教材局。2017年9月，全国中小学新生开始使用统编三科教材，这标志着教材由分到统的格局正式形成。2018年秋季，经260多位专家修订、国家教材委员会审查通过的《普通高中各科课程标准（2017年版）》开始执行，高中新教材的编写工作紧锣密鼓地展开。

    总体而言，这一阶段是在全面总结过往经验的基础上统筹规划的新时期。这一阶段教材出版宏观管理的特点是：把教材编写上升到国家战略的高度；加强意识形态教育与基础教育的融合。这一阶段的工作重点：一是集中力量对道德与法治、语文、历史等三科教材进行国家统编；二是在尽可能保障原三科教材出版商利益的基础上，授权新教材代理单位完成统编教材的发行；[12]三是相应教辅材料的出版授权和书目推荐。[13]该阶段的工作难点是：第     一，由于统编教材内容修改多、审定难度大，因此教材目录发布较晚，印刷发行时间几乎压缩到极限，这对教材管理部门的调控能力提出了考验；第二，统编教材出版面临纸价上涨，教材定价和义务教育采购经费能否上调等问题；[14]第三，统编教材由教育部统一编写，使用国家财政支出，出版社是否有权收取授权费尚存疑议；[15]第四，更换统编教材后，一线教师的培训、原三科教材从业人员面临的工作调整问题也亟须解决。

    二、未来教材出版宏观管理的发展趋势及对策

    教材是国家意志的体现，弘扬社会主义核心价值观是教育出版的中心工作之一。在未来对教材出版的宏观管理中，着力点宜集中于以下方面。

    1. 加强意识形态管理，提升文化自信

    中国特色社会主义已进入新时代，改革开放取得了重大成果，但西方国家并未放弃对我国的思想文化渗透，这些错误的思想可能以隐秘的方式对学生产生误导。因此，教材出版宏观管理必须继续加强意识形态建设，同时提升文化自信。

    第一，国家教材委员会应继续加强对教材意识形态的指导与审查，强化弘扬社会主义核心价值观的新案例，循序渐进地将意识形态教育与义务教育结合起来。世界各国一直非常重视意识形态教育，美国高校通过《美国政治传统》《公民与法》等教材，对青年人进行价值观教育；苏联解体后，俄罗斯曾出现否定甚至丑化俄罗斯历史的教科书，因此，普京多次会见历史学家，矫正歪曲国家历史的行为。[16]有学者指出，将社会主义核心价值观融入语文教材时，可能产生的顾虑主要是担心意识形态过浓，或在合理借鉴西方案例时西化过度。[17]综上，国家教材委员会可考虑实行重大选题备案制度，对大中小学教材中涉及国家主权、海洋权益、民族宗教等方面的内容，涉及重大革命题材和重大历史题材的内容向新闻出版管理部门进行选题备案，[18]充分发挥理论堡垒作用，循序渐进地将社会主义核心价值观以最恰当的方式融入教材。

    第二，应加强对中华优秀传统文化的传承和创新，让文化自信在教材中得到更好的体现。在十九大报告中，习近平明确指出：“中国特色社会主义文化，源自于中华民族五千多年文明历史所孕育的中华优秀传统文化。”中华千年文明底蕴是中国特色社会主义教材的瑰宝，我们理应坚定文化自信，加强对优秀传统文化的诠释和弘扬，使之与当代社会文化生活相适应，形成符合新时代要求和学生成长需要的新内容。[19]

    2. 开发数字化学习平台，加强海外推广

    数字化教学是教师的必修课，教育管理部门也应加强对数字化教材开发的支持力度。

    第一，慕课（MOOC）、虚拟实验室（VR）、微课堂、富媒体图书、数字课程定制等教育类应用正改变着知识生产和传播的方式，[20]教育部可联合工信部等相关部门，研发集“课程教学、课外阅读、作业提交、进度监管、评价反馈”功能为一体的智能学习平台。统编教材所具有的普适性使开发全国通用的“统编教材数字化学习平台”具备前提条件。该平台可设置学生用户、家长用户、任课教师、编校开发者四种端口，以实现教师订制化分配学习任务，学生在线学习、阅读延伸材料、探讨学习心得；家长监督学习进度、教师在线答疑；教师间交流研讨、三方共同评价课程；教材编校者、平台开发者回应用户意见等功能。此外，该平台还可搭载AI技术，根据学生在各教学环节停留的时间、作业的完成度和正确率，实现重难点教学内容的个性化分发。

    第二，应着手统编教材双语化工作，将优秀教材向海外华文课堂推广。进入21世纪以来，随着汉语学习热在全球持续升温，政府的工作重心已从“将外国人请进来学汉语”向“汉语加快走出去”转变。然而，海外孔子学院的汉语教材缺乏统一标准，质量参差不齐。统编教材以其权威性、科学性，适合海外推广。建议国家教材委员会将下一步的工作重点放在统编教材的海外推广上，助力优秀教材走出国门。

    3. 尽快开发教辅产品，减少地方出版社的损失

    新教材的使用为教辅出版、教学培训等创造了新的发展空间，但教辅授权目前尚无明确的执行方案，[21]而2019年统编教材就将覆盖义务教育全阶段，因此，需要尽快建立教辅产品的出版授权和管理机制。

    第一，应尽快出版教辅产品的蓝本。国家教材委员会应参考统编教材的编校模式，尽快调集权威专家编写配套的教辅资料，作为蓝本推广。在时机成熟时，可将图书内容富媒体化，并利用数字化学习平台推广。

    第二，由于统编教材推广后，原三科教材出版社在旧教材配套资源建设上的投入很可能难以回收，因此，可考虑将教辅产品的经营权，尤其是数字化产品开发权下放给地方出版社。这样不仅能缓解原三科教材出版社的经营压力，解决原三科教材工作人员的分流问题，还能引入合理竞争，充分开发地方教育出版资源，加快教辅产品开发的效率，实现教辅产品多样化。

    4. 增设高校教材分委会，加强著作权保护

    由于当前国家没有对高校教材的使用进行统一规定，有些教师在已有经典教材可供选择的情况下，仍要求学生购买自己编写的教材；有些课程甚至仅采用外文原版教材，忽视了国外教材中可能存在的错误价值观。国家教材委员会负责指导和统筹全国教材工作，其中也包含高校教材管理，因此，增设高校教材分委会实属必要。

    第一，建议增设高校教材管理分委会，推行“高校专业课教材推荐用书”政策。当前，高校教材出版发行的门槛低，部分教材在政治导向、专业水准和编校印刷质量上存在问题。成立高校教材管理分委会不仅能清理不合格教材，还有助于集中力量聘任“双一流”学科的领军专家编写一批反映当代优秀科研成果的高校专业课经典教材，作为推荐用书向全国推广。此外，高校教材管理分委会还有助于促成高校教材出版前上报给地方新闻出版管理部门审读，地方新闻出版管理部门定期走访课堂等监管制度，形成高校教材管理的长效机制。

    第二，加快建设图书全文数据库，研发图书查重技术，加强对教材的著作权保护。当前已有成熟的技术对论文、专利查重，但由于图书总量巨大且数字化起步晚，建立图书全文数据库极其不易，导致图书查重难以推进。由此引发的问题是，图书低水平重复现象严重，尤其是高校教材同质化问题突出。因此，政府应立项扶持大型数字出版商合作建设图书全文数据库，同时，出台《高校教材编写规范》等指导性文件，加大对图书抄袭尤其是教材抄袭的惩处力度。

    5. 建立教材多方评价机制，完善教材修订制度

    当前教材出版的整体规划还不够完善，[22]缺乏对教材内容质量和编校质量监督和评价的长效机制。建立教材评价的专门体系，是教材出版宏观管理的题中之义。

    第一，建议国家教材委员会拟定基础教育教材和教辅产品的评价标准，并制定科学的教材评价机制。教育部曾针对高校教材出台过一套共3项一级指标、10项二级指标、22项三级指标的教材评价体系，但由于义务教育阶段学生的理解能力和学习能力还不完备，前述教材评价体系难以适用于基础教育教材。国外评价教材的通行方法有可读性公式法、萨塞克斯评价法、理乔笛奥评价法、梅尔评价法等。[23]国家教材委员会应在吸收国外经验教训的基础上，出台一套针对基础教育教材的评价体系，并调动各高校教授委员会、行业协会等多方力量参与评价。

    第二，抓好顶层设计，制定基础教育统编教材和高校专业课推荐用书的“五年修订计划”。进入新时代以来，社会主要矛盾发生了深刻变化，国家教材委员会可考虑设置与“十三五”纲要相呼应的教材修订日程，比如在每个五年计划的第四年启动教材修订工作，并在每个五年计划的第一年推出新版教材，让教材契合时代的需要。